公诉工作管理办法

公诉工作管理办法

公诉工作管理若干规定》

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   为解决当前公诉工作中存在的突出问题，巩固执法规范化整改活动取得的阶段性成果，进一步用制度和机制来规范公诉权的运行，根据《六盘水市人民检察院2006年机制创新计划》，六盘水市院近日制定下发了《公诉工作管理若干规定》。主要内容包括：流程规范、案件管理、内外协调。
   《规定》进一步完善了工作流程，对案件的受理、审查期限、赃(证)物管理、证据采信、不起诉的适用、出庭公诉等环节作出了详细的规范。如规定：行使不起诉权时不能将犯罪嫌疑人是否已经逮捕，是否影响侦查机关内部的办案质量考核作为定案处理的因素。侦查机关对不起诉决定提出复议的，公诉部门应当另行指定人员进行认真审查。对审判人员自行进行的调查取证活动，应当依法进行监督，发现有违法情况应当提出纠正意见。公诉请求的变更应符合法定的条件，在实践中尤其要防止滥用撤回起诉权。对侦查机关采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的言词证据，不能作为指控犯罪的依据；对于采取非法方法收集的物证、书证等实物证据，要按照限制排除的原则处理，等等。
   《规定》进一步加强了对案件的管理。一是建立办案情况定期分析和上报制度。县级院公诉科每季度应当对公诉部门办案的一般情况，办案质量，发案特点和规律，办案机制和执法问题等进行分析，并以《案件质量分析报告》的形式向市院公诉处报告。二是实行重大典型案件专报制度。县级院公诉科在办理重大典型案件时，应当有规范的案件汇报记录，并将办理情况和结果及时向市院公诉处报告。三是加强对县级院的业务指导。市院公诉处每季度听取一次县级院公诉科关于办案总体情况或有关业务工作情况的报告，研究解决办案工作中存在的问题，对带有普遍性的问题，应当及时作出有关规定或提出指导性意见。四是高度重视高检院及省检院对办案预警指标的规定，对无罪案件、不起诉、撤诉、抗诉等重点案件的质量状况实施动态预警，发现问题，及时解决，不留后遗症，逐步实现案件管理工作的规范化和现代化。五是积极探索制定办案工作考核办法。从认真履行职责、依法办案、准确适用法律、规范制作法律文书、遵守保密制度及办案纪律等方面，进行办案工作量化考评，形成符合“加大工作力度，提高办案水平和办案质量”要求的工作导向。
   《规定》进一步强化内外协调。第一，建立和完善与公安机关的联席会议制度和信息通报制度。第二，建立与人民法院多层次定期限和不定期联系协调制度。第三，建立公诉部门和自侦部门、侦查监督部门联席会议制度和信息通报制度。原则上市院四个部门每季度召开一次联席会议，遇有紧急或重大事项应适时召开。第四，建立检察机关内部侦诉协作机制，形成监督合力。第五，强化证据意识，做好对各种证据的收集、固定和保管工作，对于重大案件犯罪嫌疑人的供述和重要证人的取证过程，应进行全程录音和录像，固定言辞证据。第六，完善职务犯罪线索移送制度。

三、对公诉流程管理的一般方法 （一）流程中活动的合理分解和设定。公诉流程是由不同层次的活动所组成，但这些活动并不是明确的，界限分明的，因此再管理中，首先要用系统的方法对公诉过程，进行科学的分解，并做以明确的规定。 1、详尽分解流程中的每项活动。分解的原则一是依法的原则，即不能违背法律；二是完整原则，不能把一个活动中的行为分解到另一个活动中去；三是层次原则，分解要按流程的结构逐层进行。如在第一层次上，可以把流程分解为案件受理、审查、决定起诉（不起诉）、支持公诉、判决裁定的审查等活动；在第二层次上，决定起诉活动又可分解承办人提议、主诉检察官或科室领导审核、主管检察长审批、讨论、法律文书制作等活动；在第三层次上，法律文书制作活动又可以分起草、审核、签发、制作，用印等活动，以此类推。 2、对每项活动制定科学的标准。整个流程的结果，取决于每项活动甚至每个行为进行的好坏，因此必须对每一个活动、每一种行为明确规定所要达到的标准，有些理论把它称为“接口”或“接口标准”。这个标准要明确、合理，最好能量化评价，要达不到这个标准，就无法结束该活动，无法移到下一环节。如案件受理标准的可以包括文书标准、卷宗标准等十余项规定，经过受理审查达到标准，并登记、分案后，才能完成受案活动，进入审查活动。 3、科学地量化每项活动的时间。在对活动进行分解，并分别制定出标准后，要结合实践运行中的用时情况，以及可能出现偶然情况，结合法律规定，科学计算出每项活动的用时，同时并以原则用时为基础，以例外用时为补充，使时限更科学。 （二）流程中活动的逻辑组合和衔接。流程本身具有复杂的结构性，为了充分发挥每一种活动的效能，我们依据系统论的原理，根据活动之间的逻辑关系，从管理的目标出发，把它所有活动按一定的方式结合在一起，使其形成一个有机的整体。 4、对各项活动进行科学的组合或排列。活动科学的组合并排列是流程发挥作用的关键，但这些大多已由法律和规则加以规定，我们所做的就是把每个具体行为组合在一起，标示出一个小流程，再由小流程构建大流程，最后勾画出整个流程，可用图示，并表达出他们之间的关系。活动之间的关系主要有串联、并联、反馈三种。如审查之后可能退补，也可能决定起诉或不起诉，退补之后需要重新审查，由此退补与审查是反馈关系，与起诉或不起诉是并联关系，活动排列要体现出它们之间的关系。 5、严格活动之间的制约。利用活动之间的制约关系，保证流程目标的实现，是公诉流程管理的关键环节。我们对每项活动制定相应的标准，并规定活动之间的组合关系，主要目的就是实现活动之间的制约。这种制约是没有经过前一项活动，绝对不允许进行下一活动，而进行到下一活动必须达到下一环节活动要求的标准，现没有达“接口标准”就“对接”不上，以此保证前一活动完成的质量。 6、对“流程阻断”进行有效的控制和处理。由于流程管理过程中时限和“接口”的设定，势必要使有些活动超时或达不到“接口”标准，无法正常转入下一活动，这样就使流程停留在该活动之中，我们称之为“流程阻断”。“流程阻断”的原因是多方面的，有活动承担个人能力、素质以及健康状况的原因，也有活动本身复杂性的原因等等，如因找不到某个主要证人无法核实其证方言的真伪，在达不到退补条件的情况下，只能停留在审查的活动中。对于“流程阻断”，在流程中要预设反馈机制和救济活动，以便管理者对流程有效控制。“流程阻断”出现后，管理者应在客观分析原因的基础上，决定是否采取预设的救济活动，如前例，如果犯罪嫌疑人已被羁押，在必须时就要启动变更强制措施程序。 （三）流程中的人本管理。公诉案件管理流程中的每一项活动都有具体的承担者，对这些承担者进行有效的控制，充分发挥他的主观能动性和创造性是达到管理效果的最佳途径。 7、明晰活动承担者的权责。明晰活动承担者的权责是流程中对人管理的前提。在管理的过程中，对不同活动的承担者赋予不同的权力，让这承担者在权力范围内，对自己行使权力产生的后果负责，是发挥承担者的主观能动性，节约人力资源主要手段。如内勤人员是受案审查活动的承担者，就要赋予内勤受案与否的决定权（或是决定的建议权）内勤人员通过权力的行使，保证所受案的标准和质量，但如果出现应受不受或不应受的受理的情况，内勤人员就要对这一结果负责。 8、设置权力的制衡。权力的行使不能设有限制，没有监督，否则会导致权力的滥用。公诉流程管理过程中，在科学地分清权责的基础上，要对权力的行使进行制衡。这种制衡应表现为各项活动的承担者的权力平等，两个相临活动的承担者不能为同一个人，下一活动的承担者要对上一活动权力运用的效果（是否为达到“接口标准”）进行评价。流程的管理人员在管理过程中一般通过活动承担者行使权力，不要越疽代疱，亲历亲为。如在法律文书制作中，拟稿人、审核人、签发人从管理层次上看一级高一级，但在流程中应看作是平等的承担者，只能在授权范围内行使权力，签发人不能因为级别高而代行拟稿权。如出现达不到签发标准，可以视为“流程阻断”，启动救济程序，重新由拟稿人拟稿。 9、完善奖惩机制。明晰权责、设置制衡必须有相应的奖惩措施为保障，否则权责的规定、权力的制衡就成为空架子。奖惩机制的设立，要求对每一项活动的承担者活动完成的好坏、用时的多少做出准确、客观的评价，因此要配以完善案件评价系统，依靠活动过程中和活动过程后的信息反馈，对活动进行评价，其中完成标准高，时间短的予以奖励（奖励加分或业绩记载等），对于完成标准低、用时过长或达不到“接口标准”、人为发生“流程阻断”的进行惩罚（如扣积分或作污点记载等），以此激励活动承担者高标准完成每一项活动。 10、对管理者与活动承担者的角色进行界定。在公诉活动中，由于现行的行政化管理模式，使很多管理者也是活动的承担者，致使实践中管理者和被管理者的界线不明确，因此要实行公诉流程管理，就必须把地管理者和活动承担者的角色分开。在现有的组织模式和人员设置的情况下，两种角色的界定只能依据权力是否来源于流程，权力来源于流程的规定，就是活动得承担者，否则就是管理者。如检察长签发文书，此权力已在流程中予以规定，此时检察长就是这项活动的承担者，他的权力就限于流程的设定，如果在签发中发现前面活动中有错误需要予以纠正，那么此时他便成为管理者，运用相应的管理手段纠正活动的错误。 （四）流程标的物的分类管理。对公诉案件的管理是“件”为单位的，但在实践中每一件案件难易程度和复杂程度都不相同，如果都采用一种流程来管理，显然不合适。因此在实际管理的过程中，可以对标的物进行科学的分类，然后针对不同类标的物按照不同的流程进行管理。 11、确定标的物的类型。标的物类型的确定主要根据案件的难易程度、案件涉案人及审查证据量的多少。对标的物类型的确定实践中多种方法进行选择，最简单的一种就是分成三类，一类是疑难、复杂的，这类案件主要是重大集团犯罪案件，多事实多被告的职务犯罪案件等，第二是较为复杂的案件，其中包括一人多事实、多人多事实的案件，重大职务犯罪案件等，第三类是一般刑事案件。 12、设定标的物分类程序。案件分类程序的设定是分类管理的前提。在受理案件活动中，应设定是分类程序，一般由受案审查人员提出拟定类型的意见，由科处长最终决定。 13、依分类适用不同的流程。不同的流程可以是单独一套管理系统，也可以是在一个系统分类做出的不同规定，如流程的用时管理上，一般案件原则用时设定为7天，例外用时可为2天；疑难、复杂案件原则用时可以设定在15天或20天，例外同时每种情况可以为5天，同时一般案件在无“流程阻断”的情况下，不得进行延长时限的程序，而疑难、复杂的案件则随时应启动该程序等。 （五）活动实现方式的创新管理。活动实现方式的不断创新，不仅能提高流程运作的精度和效率，也能提高流程管理的水平。因此要不断改革工作方式、方法，创新活动的实现方式，使流程管理不断登上新台阶。 14、把活动实现方式创新放在流程的关键点上。关键点就是关键的因素，对流程的运作起决定性影响的因素，我们可以把它称为“瓶颈”。公诉流程管理的关键点一般为审查活动和支持公诉活动。而审查活动的关键点是通过对证据的审查而形成对案件事实的认定。因此，活动实现方式创新的重点应是科学的改进关键点的实现方式，以有效解脱制约公诉流程有序进行的“瓶颈”。 15、结合科技的进步推动活动实现方式创新。这一点，实践中我们通过无纸化办公、多媒体示证的尝试，已经得到了充分的验证。 以上方法是公诉流程管理的基本方法，在综合运用这些方法的基础上，我们还可以更深层次地运用量化分析的方法、反馈控制的方法，并开发高性能的计算机流程管理软件，对公诉活动进行有效监督和控制，以确保公诉案件的质量，实现公诉活动的目标。

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